Il salto di qualità che serve al futuro dell’Europa

1.La sentenza di Karlsruhe, della Corte Costituzionale tedesca (Bundesverfassungsgericht, BVerfG, 5 maggio 2020) è una grossa tegola caduta sul capo dell’Unione Europea, e prima ancora della Germania. Molti giornali hanno minimizzato, perché non vi sono immediati effetti pratici. Ma le conseguenze sono devastanti, se l’Unione non saprà reagire, se la Germania stessa non saprà reagire. Un bicchiere di veleno, ha detto Pietro Manzini su La voce.info.

In sintesi, ricordo la vicenda: nel 2015 si erano rivolti al BVerfG vari ricorrenti per contestare l’operato del Governo, del Parlamento e della Bundesbank che, a loro dire, non si erano opposti alle procedure che avevano portato la BCE ad assumere le decisioni di acquisto massiccio di titoli pubblici (Public Sector Purchase Programme, PSPP)1, in conseguenza della grave crisi innescatasi nel 2011 che stava mettendo a rischio la nostra moneta. Si trattava di ricorsi che seguivano un approccio simile ad altri di poco precedenti con cui erano state contestate le decisioni della BCE sulle Outright Monetary Transactions (OMT).

I ricorsi, pur essendo diretti al giudice nazionale per asseriti errori degli organi costituzionali tedeschi, richiedevano l’interpretazione del diritto dell’UE applicabile al caso, quindi correttamente il BVerfG aveva richiesto alla Corte di giustizia (CGUE) – cui spetta l’interpretazione dei Trattati – di rispondere ad una serie di questioni. La CGUE aveva risposto con una sentenza molto articolata (C-493/17; sentenza 11 dicembre 2018, nota come “Weiss”), che concludeva per la correttezza delle decisioni della BCE.

Si riteneva che la sentenza Weiss avesse chiuso la questione. Il giudice competente a pronunciarsi, la CGUE, si era pronunciato. Invece quando il processo è ritornato dalla Corte europea in sede BverfG, si è capito che i giudici costituzionali tedeschi non davano per niente chiusa la questione relativa all’interpretazione data dalla CGUE al diritto dell’Unione. Il 5 maggio è uscita la sentenza, nella quale il giudici dicono apertamente che si rifiutano di attenersi a quella sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea (la Weiss) perché incomprensibile e sbagliata. La critica in punto di diritto è che la Corte di giustizia avrebbe violato il principio di proporzionalità, iscritto nel Trattato. La discrezionalità della CGUE non sarebbe illimitata, ma appunto limitata dal principio di proporzionalità. Se esce da quel limite, secondo la BverfG, compie un atto nullo o inesistente, ultra vires, come se quella sentenza non fosse mai stata pronunciata.

In sostanza, il BVerfG si è arrogato il diritto di giudicare la giurisprudenza della “Corte suprema dell’UE” ed ha ritenuto che la sentenza della CGUE sia appunto “incomprensibile” e “ultra vires”; da considerarsi “arbitraria in una prospettiva obbiettiva”. Non ha contestato in sè il programma di acquisto di titoli di Stato, ma ha giudicato che quello realizzato dalla BCE non risponde ai requisiti propri della proporzionalità, così come da esso stesso interpretata.

Secondo la Corte tedesca, le competenze attribuite alla CGUE dall’art. 19 c. 1 per. 2, TUE (“La Corte di giustizia … assicura il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati) non coprono la manifesta inosservanza dei tradizionali metodi interpretativi dei singoli stati, che in questo caso si sarebbero manifestati essenzialmente nella mancata considerazione dei concreti effetti del PSPP sulla politica economica.

La CGUE, nel sottoporre al proprio controllo l’operato della BCE, si è chiesta se vi fosse stato errore “manifesto” di valutazione; in altri termini, e correttamente, non è entrata nell’esercizio della discrezionalità propria della banca centrale. In tal modo, dice il BVerfG, ha consentito alla banca centrale di andare oltre le proprie competenze. Mentre “per salvaguardare il principio di democrazia e sostenere le basi giuridiche dell’Unione europea, è indispensabile rispettare la ripartizione delle competenze”.

Un programma finalizzato all’acquisto di titoli di Stato come il PSPP, che ha un impatto significativo sulla politica economica, necessita innanzitutto che l’obiettivo di politica monetaria e l’impatto di politica economica vengano identificati, ponderati e tra loro bilanciati”, valutazioni che non sarebbero state fatte, con conseguente disconoscimento del principio di proporzionalità2.

La CGUE, sollecitata da varie parti a reagire alla pronuncia dei giudici tedeschi, ha emesso un comunicato stampa nel quale, premesso che i servizi dell’istituzione non commentano mai una sentenza di un organo giurisdizionale nazionale, continua così:

In linea generale, si ricorda che, in base a una giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia, una sentenza pronunciata in via pregiudiziale da questa Corte vincola il giudice nazionale per la soluzione della controversia dinanzi ad esso pendente 1. Per garantire un’applicazione uniforme del diritto dell’Unione, solo la Corte di giustizia, istituita a tal fine dagli Stati membri, è competente a constatare che un atto di un’istituzione dell’Unione è contrario al diritto dell’Unione. Eventuali divergenze tra i giudici degli Stati membri in merito alla validità di atti del genere potrebbero compromettere infatti l’unità dell’ordinamento giuridico dell’Unione e pregiudicare la certezza del diritto 2. Al pari di altre autorità degli Stati membri, i giudici nazionali sono obbligati a garantire la piena efficacia del diritto dell’Unione 3. Solo in questo modo può essere garantita l’uguaglianza degli Stati membri nell’Unione da essi creata”.

Un comunicato che prende atto della grave frattura che si è creata, e la Corte europea non poteva fare diversamente, che riaffermare la propria esclusiva competenza.

2.La prima e più immediata conseguenza della sentenza è che “gli organi costituzionali, le autorità e i tribunali tedeschi non possono partecipare né allo sviluppo, né all’attuazione, all’esecuzione o all’operatività di atti ultra vires. Pertanto, in seguito ad un periodo transitorio di un massimo di tre mesi per il coordinamento necessario all’interno dell’Eurosistema, alla Bundesbank è vietato partecipare all’attuazione e all’esecuzione delle decisioni della BCE oggetto della presente procedura, salvo che il Consiglio direttivo della BCE non dimostri chiaramente in una nuova decisione che gli obiettivi di politica monetaria perseguiti con il PSPP non sono sproporzionati rispetto alle connesse implicazioni di politica economica e fiscale”.

La sentenza è in una certo senso “provvisoria”, in quanto chiede alla BCE di giustificare entro tre mesi l’attività oggetto del giudizio e contestata dai ricorrenti. In base alle giustificazioni ricevute – se la BCE le invierà – i giudici costituzionali tedeschi decideranno definitivamente.

La reazione della Presidente Cristine Lagarde fa pensare, almeno per ora, che la BCE non intenda offrire giustificazioni del proprio operato.

Nell’immediato non cambierà nulla, i programmi in corso della BCE continueranno ad essere eseguiti (la Germania è in minoranza nel Consiglio della BCE), ma in futuro la Banca centrale tedesca non potrà parteciparvi.

La sentenza rappresenta anzitutto un consapevole sovvertimento dell’art. 19 del TUE, affermando in sintesi che il monopolio sull’interpretazione del diritto comunitario affidato dai trattati alla CGUE vale solo sino a quando un giudice nazionale non ritenga che la CGUE abbia errato nella sua decisione. Si sapeva già che secondo il BVerfG gli stati nazionali sono “i signori dei Trattati” e gli unici interpreti, ma mai era stato scritto così perentoriamente in un atto ufficiale.

Inoltre la corte tedesca, affermando che la BCE ha travalicato dalle sue competenze di politica monetaria ed è entrata nella politica economica e sociale, di competenza dei singoli Stati, sottrae all’Europa strumenti indispensabili in tempi di crisi. La BCE ha, o non ha, il compito di arginare la volatilità dei differenziale di interesse tra i titoli di stato dell’area euro, per contrastare la mancanza di sfiducia e la speculazione finanziaria? Secondo la Corte tedesca evidentemente no.

3.Il primo punto da sottolineare, che ha carattere decisivo, è che una corte costituzionale nazionale, di uno degli stati membri, non può permettersi di disconoscere una sentenza della Corte di giustizia dell’Unione, quale che sia il suo contenuto, e di dare disposizioni per sottrarre le istituzioni nazionali (la banca centrale tedesca, la Bundesbank) all’osservanza di quella sentenza. Farlo, assume i caratteri della sovversione e dovrebbe portare alla fuoriuscita della Germania dall’Unione. Così come ha fatto la GB che, non volendo sottostare a determinate decisioni dell’Unione, è uscita. Siamo di fronte ad una presa di posizione che impedisce alla Banca centrale tedesca di partecipare alle operazioni di sostegno decise in sede UE, o se preferite in sede BCE.

Il secondo punto è che non siamo di fronte ad una questione da risolvere in punto di diritto, gli argomenti non sono nuovi e sono stati ampiamente discussi, si possono riassumere nella convinzione della Corte costituzionale tedesca (e di parte consistente della relativa opinione pubblica) che l’UE sia soltanto un metodo di collaborazione tra stati sovrani.

L’Unione europea non può sopravvivere se l’unico strumento utilizzabile è quello della politica monetaria intesa in senso stretto (notoriamente non è così semplice distinguere che cosa è politica monetaria e che cosa politica economica). E’ indispensabile che si munisca di altri strumenti d’intervento di politica economica e di bilancio.

Non può sopravvivere se non si risolve il problema della democraticità delle sue decisioni, se gli stati soltanto rispondono al requisito della rappresentatività, o almeno questo può rivendicare il BVerfG.

In poche parole, la sentenza mette l’Unione di fronte alla necessità di fare un salto di qualità, migliorare il proprio assetto democratico e munirsi di “attrezzi” che non siano soltanto la politica monetaria.

Ora la Germania non può restare ferma, deve necessariamente reagire, e reagire in questo caso significa far progredire l’UE verso una maggiore solidarietà politica. Merkel ha detto nel suo precedente discorso avanti il Bundestag che “l’Europa non è Europa se ognuno non sta dalla parte dell’altro in tempi di emergenza di cui nessuno ha la colpa. In questa crisi abbiamo anche il compito di mostrare chi vogliamo essere come Europa. E così alla fine del mio discorso sono di nuovo giunta al pensiero della coesione. Quel che vale in Europa è la cosa più importante anche per noi in Germania”.

Ancor più importante è quanto la stessa Merkel ha detto ieri – 13 maggio – davanti al Bundestag. Secondo le agenzie di stampa, Merkel ha detto che l’integrazione politica è l’obiettivo dell’Eurozona “sin dall’inizio”. Tuttavia, in tale direzione, “non sono stati compiuti progressi sufficienti”. Ora, ha proseguito Merkel, si tratta di rispondere alla sentenza del BverfG “con una chiara bussola politica”, mantenendo l’obiettivo che l’euro costituisca una valuta forte. Secondo il cancelliere tedesco, le modifiche ai trattati dell’Ue “non devono essere un tabù” e occorregarantire che la Bundesbank continui a partecipare alle decisioni della Bce”.

La sentenza della Corte costituzionale federale tedesca (BverfG) con cui il programma di acquisto di titoli pubblici (Pspp) della Banca centrale europea (Bce) viene dichiarato in parte in contrasto con la Legge fondamentale della Germania è un’opportunità per promuovere l’integrazione politica dell’Unione monetaria”.

Parole chiare e confortanti.

Non so se la battaglia sarà vinta – lo speriamo molto – ma di certo sarà combattuta.

14 maggio 2020

Adriana Vigneri

 

1Nell’ambito dell’Asset Purchase Programme (APP) l’Eurosistema conduce quattro programmi di acquisto di titoli pubblici e privati:

  • il terzo Covered Bond Purchase Programme (CBPP3, dal 20 ottobre 2014), per l’acquisto di obbligazioni bancarie garantite;
  • l’Asset-Backed Securities Purchase Programme (ABSPP, dal 21 novembre 2014), per l’acquisto di titoli emessi in seguito alla cartolarizzazione di prestiti bancari;
  • il Public Sector Purchase Programme (PSPP, dal 9 marzo 2015), per l’acquisto di titoli emessi da governi, da agenzie pubbliche e istituzioni internazionali situate nell’area dell’euro;
  • il Corporate Sector Purchase Programme (CSPP, dall’8 giugno 2016), per l’acquisto di titoli obbligazionari e, da marzo 2020, commercial paper emessi da società non finanziarie dei paesi dell’area dell’euro.

 

L’APP ha effetti diretti sui rendimenti di mercato dei titoli pubblici e privati. Favorendo lo spostamento verso il basso dei rendimenti di mercato, che si muovono in maniera inversa rispetto ai prezzi delle attività finanziarie, esso produce un miglioramento delle condizioni di offerta del credito e stimola gli investimenti. Inoltre, la liquidità aggiuntiva spinge gli investitori a riequilibrare il proprio portafoglio verso attività finanziarie più redditizie, non direttamente interessate dagli interventi della banca centrale, trasmettendo l’impulso monetario ai diversi strumenti di finanziamento del settore privato. La riduzione dei tassi di interesse, infine, favorisce il deprezzamento del cambio, fornendo un ulteriore stimolo all’attività economica (Fonte: B d’I)

 

2 E’ interessante leggere quel che dice la Corte costituzionale tedesca sugli impatti di politica economica:

Il PSPP migliora le condizioni di rifinanziamento degli Stati membri perché possono ottenere prestiti sul mercato dei capitali a condizioni significativamente più favorevoli; ha quindi un impatto significativo sulle condizioni di politica fiscale in cui operano gli Stati membri”.

In particolare può avere effetti analoghi agli strumenti di assistenza finanziaria ai sensi dell’art. 12 e ss. del Trattato MES”.

Il PSPP ha un impatto anche sul settore bancario, in quanto trasferisce grandi quantità di titoli di Stato ad alto rischio nei bilanci dell’Eurosistema e così facendo migliora la situazione economica delle banche e ne aumenta la valutazione della qualità creditizia”.

Fra le conseguenze del PSPP vi è anche un impatto economico e sociale su quasi tutti i cittadini, che sono interessati almeno indirettamente come azionisti, affittuari, proprietari di immobili, risparmiatori e titolari di polizze assicurative”.

Le imprese che non sono più economicamente redditizie di per sé rimangono sul mercato in conseguenza del livello generale dei tassi d’interesse ridottosi mediante il PSPP”.

Con l’aumento della durata del programma e del volume complessivo, l’Eurosistema è più dipendente dalle politiche degli Stati membri, poiché terminare il programma diviene sempre più rischioso per la stabilità dell’unione monetaria”.