LA RISPOSTA DELL’UNIONE EUROPEA ALLA CRISI COVID–19

L’emergenza sanitaria

L’Unione Europea ha esercitato tempestivamente in occasione della crisi Covid-19 “la sorveglianza, l’allarme e la lotta contro gravi minacce per la salute a carattere transfrontaliero” di cui parla l’articolo 168 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE)? Per analizzare e valutare la risposta dell’Unione Europea, in primo luogo occorre considerare che le competenze di cui essa dispone nel settore della sanità pubblica sono limitate al sostegno, coordinamento e completamento dell’azione degli Stati membri. L’azione si è potuta sviluppare in maniera sufficientemente articolata e adeguata utilizzando competenze di cui la Commissione dispone in maniera più piena, come quella in materia commerciale. Ne è un esempio la decisione (UE) 2020/491 del 3 aprile 2020 relativa all’esenzione dai dazi doganali e dall’IVA concessa all’importazione delle merci necessarie a contrastare gli effetti della pandemia, oppure il Regolamento di esecuzione UE 2020/568 del 23 aprile 2020 che consente agli Stati di limitare le esportazione verso paesi terzi dei dispostivi di protezione individuale (DPI). Entrambe queste misure, indirizzate ad evitare situazioni di penuria nel mercato interno di prodotti essenziali per prevenire l’ulteriore diffusione della malattia, sono state accompagnate con la creazione di una scorta strategica (RescEU) di attrezzature mediche interamente finanziata dalla Commissione con sovvenzioni dirette, nel quadro del meccanismo di protezione civile.

La crisi attuale indurrà probabilmente gli Stati a trasferire ulteriori competenze alle Istituzioni in materia sanitaria e, d’altra parte, suggerisce all’Unione un potenziamento delle strategie di prevenzione, coordinandole con la cooperazione internazionale e la politica ambientale, altre materie in cui può esercitare più pienamente la propria competenza.

Riflessi sul mercato interno europeo

In secondo luogo occorre considerare che la crisi sanitaria è una di quelle circostanze eccezionali che consentono di sottrarsi alle prescrizioni dei Trattati. Gli Stati quindi hanno potuto derogare al regime di libero attraversamento delle frontiere interne previsto dal Codice Schengen [regolamento (UE) 2016/399], contemporaneamente alla chiusura delle loro frontiere esterne. In relazione all’ iniziativa degli Stati, l’opera dell’Unione europea è consistita nell’offrire linee guida per ottenere una gestione ordinata e uniforme degli attraversamenti ammessi delle frontiere esterne ed interne [Comunicazione della Commissione (2020/C 102 I/02) del 30 marzo 2020].

Per effetto delle pur necessarie misure degli Stati e dell’azione di accompagnamento delle Istituzioni dell’UE, si assiste alla frantumazione di quella unità territoriale che appare ai cittadini come il risultato più visibile dell’Unione. Questo sentimento di perdita di uno spazio comune è ben rappresentato dal ritorno precipitoso nel proprio paese di origine degli studenti ERASMUS, la categoria che ha dimostrato la maggiore propensione ad usare lo spazio europeo come proprio.

Una ripresa della dimensione europea andrebbe non solo affidata alle iniziative delle Istituzioni o all’atteggiamento solidaristico degli Stati membri, ma ricostruita a partire dal sentimento di mancanza di questo spazio comune che si ricollega fortemente alla qualità di cittadino europeo.

La crisi pandemica ha spinto inoltre la Commissione ad adottare misure che rappresentano un arretramento anche nel settore degli investimenti esteri diretti, al fine di contrastare, per motivi di sicurezza nazionale, tentativi di acquisizioni di industrie collegate al settore sanitario, e più in generale la svendita delle attività strategiche europee, comprese le PMI [Comunicazione della Commissione (2020/C99 I/01)].

Ancora più significativo l’intervento della Commissione in relazione agli aiuti di Stato. Qui si trattava di rassicurare gli Stati circa la disponibilità della Commissione ad approvare speditamente misure nazionali per garantire l’accesso ai finanziamenti per le imprese che si trovano in un’improvvisa carenza di liquidità. Con il “Quadro temporaneo per le misure di aiuto di stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del COVID–19” [Comunicazione (2020)C-91 I701 del 19.3.2020] la Commissione definisce le condizioni alle quali dichiarerà compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati a “porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno stato membro”. Si tratta di misure ammesse temporaneamente (fino al 31 dicembre 2020) sotto forma di sovvenzioni dirette, garanzie e tassi di interessi agevolati sui prestiti e misure per salvare l’occupazione, quali il differimento del pagamento di imposte e contributi previdenziali e le sovvenzioni ai costi salariali, come la nostra Cassa Integrazione Guadagni . Queste misure, che di per sé costituiscono una frammentazione del mercato interno, potrebbero ancor più ostacolare la concorrenza fra imprese, tenendo in conto le diseguaglianze nell’intervento degli stati conseguenti alla loro differente disponibilità finanziaria.

Gli aiuti finanziari per la ripresa economica

L’iniziativa più importante dell’Unione Europea è avvenuta sul piano dei finanziamenti necessari per far fronte allo stato di crisi e alla ripresa economica. Punto di partenza è stata la constatazione in data 20 marzo 2020 da parte della Commissione di una grave recessione economica della zona euro o dell’intera Unione, che autorizza gli Stati a discostarsi dai requisiti di bilancio normalmente applicabili nel quadro del Patto di stabilità e crescita, per adottare le misure adeguate a sostenere i sistemi sanitari e a tutelare l’economia. [Constatazione poi ribadita dai Ministri delle finanze dell’UE con una dichiarazione del 23 marzo successivo].

In questo contesto risalta la decisione del 24 marzo 2020 [(UE) 2020/440] con cui la Banca Centrale Europea (BCE) lancia un nuovo programma temporaneo di acquisto di debito pubblico con una dotazione complessiva di 750 miliardi di euro fino alla fine del 2020 per far fronte alla crisi provocata dalla pandemia Covid – 19 (il Pandemic Emergency Purchase Programme—PEPP). Il dibattito sulla fattibilità dell’iniziativa riceve ulteriore impulso dalla nota sentenza emanata dalla Corte costituzionale tedesca il 5 maggio 2020, che impone alla BCE di offrire (a posteriori) giustificazioni circa l’analogo programma del 2015 di acquisto di titoli di stato, il Public Sector Purchase Programme (PSPP) (in contrasto con una precedente decisione della Corte di giustizia dell’Unione europea che aveva ritenuto legittimo tale programma). Peraltro la pronuncia della Corte tedesca potrebbe sì provocare una più cauta partecipazione della Bundensbank ai programmi finanziari dell’Unione, ma non ha comportato alcun ripensamento dell’Istituto bancario europeo circa l’iniziativa di aiuto finanziario per contrastare l’attuale emergenza sanitaria.

Un’ulteriore misura di aiuto finanziario è stata pensata nel quadro del Mes, il Meccanismo Europeo di Stabilità, “istituzione finanziaria internazionale” che non poggia sulla base giuridica del TFUE, essendo stata creata nel 2012 attraverso un accordo intergovernativo degli Stati membri. Con questa scelta è stato tralasciato l’ancoraggio al sistema monetario dell’Unione offerto dell’art.136 del TFUE, che nel 2011 è stato appositamente modificato per consentire la creazione di un meccanismo di stabilità della zona euro mediante l’erogazione di aiuti finanziari. Un qualche collegamento con il quadro dell’Unione è stato successivamente realizzato attribuendo alle istituzioni europee il potere di esercitare una sorveglianza rafforzata nei confronti degli Stati che usufruiscono dell’aiuto finanziario dal MES [regolamento (UE) 472/2013]. Con lo scoppio della crisi sanitaria e la conseguente necessità di reperire risorse finanziarie di contenimento, il dibattito circa la utilizzazione di questo meccanismo ha riguardato anche il problema di una sua possibile riforma, sia per mutarne il carattere intergovernativo, in favore di una qualificazione più marcatamente unionista, che per renderlo maggiormente corrispondente alla necessità di erogare aiuti in maniera indiscriminata, anche in considerazione del carattere simmetrico della crisi, che, sia pure con intensità diversa, colpisce tutti gli Stati dell’Unione.

Mentre è pendente una proposta di modifica dell’accordo originario del Mes, si è previsto (8 maggio 2020) un rafforzamento delle linee di credito del meccanismo (Pandemic Crisis Support) che dovrebbe consentire di erogare aiuti fino al 2% del PIL 2019 dello Stato membro richiedente, ed essere specificamente orientato a finanziare le spese sanitarie sostenute a partire dal febbraio 2020 per fronteggiare e prevenire la crisi Covid19.

In quanto “strumenti del passato” non può dirsi che le misure di aiuto finanziario sin qui considerate costituiscano un avanzamento verso la realizzazione del principio solidaristico che ispira il Trattato sull’Unione europea. Sintomo di questa apatia istituzionale è la risoluzione del 17 aprile 2020, in cui il Parlamento europeo esprime preoccupazione “per l’incapacità iniziale degli Stati membri di agire in modo collettivo” e “invita la Commissione e gli Stati membri ad agire di concerto per essere all’altezza della sfida e garantire che l’Unione esca dalla crisi più forte”. A questo proposito il Parlamento europeo sollecita un massiccio pacchetto di investimenti per la ripresa e la ricostruzione che vada al di là di ciò che stanno già facendo il MES e la BCE.

L’iniziativa del Parlamento europeo è giunta in un momento di particolare rilevanza costituito dal fatto che le Istituzioni sono coinvolte nell’approvazione del Quadro finanziario pluriennale 2021 – 2027: lo strumento che offre l’ambito entro il quale reperire e gestire le risorse necessarie per la ripresa. In effetti la proposta annunciata dalla Presidente della Comissione europea von der Leyen al Parlamento europeo il 13 maggio 2020 e successivamente precisata (il 27 maggio) prevede un Recovery Plan denominato Next Generation EU, del valore di 750 miliardi di euro, incorporato nel bilancio dell’UE: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/ip_20_940?cookies=disabled.

Non è questo l’unico elemento di novità della proposta poichè in relazione al reperimento delle risorse finanziarie, oltre ad un aumento temporaneo del massimale delle risorse proprie al 2% del reddito nazionale lordo dell’UE, si prevedono l’emissione di titoli di debito da parte della stessa Commissione e l’istituzione di alcune forme di fiscalità europea, per esempio a carico delle imprese inquinanti. Anche dal punto di vista dell’impiego delle nuove e ingenti risorse finanziarie la proposta in questione presenta importanti elementi di europeismo, in quanto ne condiziona l’erogazione, da farsi in parte tramite prestiti e in parte sotto forma di sussidi a fondo perduto, alla realizzazione di progetti in aree sensibili quali l’agenda verde, la digitalizzazione e la riforma dell’apparato dello Stato.

Questo notevole impulso ad una risposta europeista della Commissione non è certamente senza ostacoli, dal momento che occorrerà l’approvazione del Consiglio e del Parlamento europei, nonché il coinvolgimento dei Parlamenti nazionali per quanto riguarda il Quadro finanziario pluriennale.

I giochi sono aperti: un possibile esito positivo di questa vicenda potrebbe essere la leva per un fruttuoso svolgimento della Conferenza sul futuro dell’Europa, rinviata oltre la data del 9 maggio (in cui doveva aprirsi), sempre per effetto di questa pandemia.

 

Venezia, 2 giugno 2020

Francisco Leita